图文:拆迁行为中私有房屋承租人权利问题保护研究
发布时间:2015年9月22日  您是本文第 1802 位浏览者
 

拆迁行为中私有房屋承租人

权利保护问题研究

                                       浙江振进律师事务所   徐旻  骆忠红  


本文获2015年金华市律师实务理论研讨会三等奖、第五届浙江律师论坛三等奖

    内容摘要:在国有土地征收及城市房屋拆迁行为中私有房屋承租人由于自身权益受损,或未受补偿而拒绝搬离所承租房屋已成为影响国有土地征收进度,影响城市房屋拆迁效率的重要因素。本文旨在通过对私有房屋承租权法律属性的探讨,分析论述私有房屋承租人在拆迁行为中是否应享有权利、享有何种权利,并针对现阶段立法对其权利保护的不足提出框架性意见。

关键词:拆迁行为  私有房屋承租人  权利保护 

   

近年来,随着城市化进程的不断加快,我国又一次进入了城市建设的高峰期。随着城市基础设施的更新换代,土地征收与城市房屋拆迁此起彼伏,如何在拆迁过程中对房屋承租人进行安置补偿则是长期以来困扰拆迁工作的难点。以笔者所在的浙江省金华市为例,就笔者观察,该市自2014年以来启动的“二七”区块动迁,时至今日不得搬迁者、拖延而致纠纷成诉者多因被征收房屋已对外出租,而房屋所有者与承租人无法达成补偿协议所致。近年来,随着2011《国有土地上房屋征收与补偿条例》的出台,各省、市对各自的拆迁相关法规渐次进行了修订。就目前而言由于公房承租人所具有的历史性特点,法律对其的权利保护尚属完备,但在如何保护私有房屋承租人的权利方面则争议颇大。而正是由于对房屋承租人,特别是私有房屋承租人的权利性质界定不明,对私有房屋承租人在拆迁行为中所享有的权利范围不明才导致部分城市国有土地征收过程中纠纷不断,甚至引发群体事件。笔者认为,合理确认私有房屋承租人在拆迁中的权利属性及范围并进行妥善保护不仅在化解拆迁矛盾,加快征收进度方面有现实需要,更在维护社会主义法治、彰显人权保护理念方面有重要价值。

一、几个概念的说明

1、在本文作分析探讨前,先对几个概念作如下说明:

“拆迁”概念的长期大量使用始于1991322日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》(下称1991年条例)以及自2001111 日起施行的《城市房屋拆迁管理条例》(下称2001年条例)1991年条例第三条将取得房屋拆迁许可证的建设单位和个人称为“拆迁人”,将被拆除房屋及其附属物的所有人(包括代管人、国家授权的国有房屋及其附属物的管理人)和被拆除房屋及其附属物的使用人称为“被拆迁人”;2001年条例第四条将取得房屋拆迁许可证的单位称为“拆迁人”,将被拆迁房屋的所有权人称为“被拆迁人”。

2011121日公布施行《国有土地上房屋征收与补偿条例》(下称2011年条例)后,用房屋征收部门代替了拆迁人,而被拆迁人则为“被征收人”所替换。但考虑到拆迁概念的使用历时长,社会上对拆迁及拆迁行为已形成固有认识,加上某些地方性法规仍在使用拆迁一词,故为了表述的通俗,本文仍使用“拆迁”的概念。究拆迁之实质,笔者认为,与现下行政法规规制的征收与补偿内容大体相当。

2、本文探讨拆迁房屋的属性,包含以下内容:其一为国有土地上私有房屋;其二,该私有房屋存在租赁合同关系; 其三,在讨论停产停业损失时,该私有房屋为生产经营用房而非居住用房。如拆迁房屋为居住用房,则承租人的停产停业损失将无从谈起。

二、拆迁行为中私有房屋承租人权利的法律性质

在拆迁过程中对私有房屋承租人权利进行保护的前提是要确认私有房屋承租人在拆迁行为中是否享有权利,而后才是享有哪些权利。如此就必须准确把握房屋租赁权的法律属性。

何为房屋租赁权,目前学理解尚无定论。《城市房地产管理法》第五十三条仅规定:“房屋租赁,是指房屋所有权人作为出租人将其房屋出租给承租人使用,由承租人向出租人支付租金的行为。”此处,现行法律以实施描述的方法确认了房屋租赁行为,而对于该行为的权属性质却言之不详。《合同法》第二百一十二条对租赁合同作了类似的规定。笔者以为,承租人租用房屋的目的虽多种多样,但归于一点却无可辩驳,即:以占有为前提,或以使用为目的;或以收益为根本。由此可见,“占有”与“使用”两个所有权权能是房屋租赁权的必备权能要件,根据《合同法》第二百二十五条之规定:“在租赁期间因占有、使用租赁物获得的收益,归承租人所有”,故租赁权还可包含收益的权能。由此就可以看出,房屋租赁权除了不享有“处分”这一权能外,所有权的其他三项权能其均拥有。根据《物权法》第一百一十七条规定:“用益物权人对他人所有的不动产或者动产,依法享有占有、使用和收益的权利。”据此,笔者认为房屋租赁权应属于用益物权的范畴。

对此,学理界是有很多不同声音的,其认为房屋租赁权系由租赁合同设定的债权,而支撑其观点的内容则主要集中于以下两点:①物权法定原则,既然《物权法》没有明确规定房屋租赁权为用益物权,其就不属于用益物权范畴。②虽然房屋租赁权拥有用益物权的各项法定权能,但不等于说拥有这些权能的权利就一定是用益物权,犹如不能从“猴子会爬树”得出“会爬树的都是猴子”的结论是一样的道理。故其认为房屋租赁权因租赁合同而产生,应属于债权性质。笔者以为,上述观点未免僵化。首先,《物权法》虽然没有明确界定房屋租赁权或租赁权这一概念,但是其对于用益物权的描述实际上属于一种兜底条款的性质,立法者正是考虑到法律的滞后性才使用了列举、描述的方法来解释用益物权概念,凡是符合用益物权概念的权利均应属于用益物权。其次,认为房屋租赁权属于用益物权违反了形式逻辑的学者忽略了这样一个事实:大前提的项目是否周全。由于《物权法》对于用益物权权能的描述已经涵盖了用益物权的全部权能,因此百分百含有这些权能的房屋租赁权必然属于用益物权范畴。再次,司法实践中,对于有法律传统而未被《物权法》所吸收的物权概念,司法机关还是予以确认的,如典权。

此外,用益物权拥有优先性,即“用益物权是优先于所有权的物权。……如果所有人对标的物的占有、使用和收益,与用益物权人对标的物的占有、使用和收益两者之间发生冲突,则由用益物权人优先占有、使用和收益。”[i]而我国《合同法》第229条规定:租赁物在租赁期间发生所有权变动的,不影响租赁合同的效力虽然通说认为该条仅是赋予了债权部分的物权属性,但笔者认为正是由于房屋租赁权属于用益物权范畴,其才会优先于房屋所有权,从而出现“买卖不破租赁”的法定情形。笔者认为,在肯定私有房屋租赁权用益物权属性的前提下,私有房屋承租人在拆迁行为中可以分享被拆迁人的部分权利。

三、拆迁行为中私有房屋承租人权利的保护范围

拆迁行为究其实质仍然是对房屋所有权的让渡,故私有房屋承租人的权利亦包括程序权利与实体权利两部分。

(一)程序权利方面

就拆迁行为而言,其自始至终应可简单分为三个不同的阶段:政府规划与决策阶段、价值评估阶段、拆迁补偿协议与签订阶段。

在政府规划与决策阶段,私有房屋承租人享有对拆迁决策申请听证权、对拆迁信息的知晓权、行政复议及行政诉权。由于《国有土地上房屋征收与补偿条例》将上述权利中除对拆迁信息的知晓权之外的两项权利都赋予了房屋所有权人,故部分学者及司法实践中有观点认为,私有房屋承租人不应享有上述权利。但笔者认为我国《行政许可法》第四十七条明确规定:“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的,行政机关在作出行政许可决定前,应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利;申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的,行政机关应当在二十日内组织听证。”在拆迁行为中,政府作出拆迁决定自是行政许可行为,而私有房屋承租人与被拆迁房屋必然拥有重大利益关系。因此,私有房屋承租人作为利害关系人单独享有提起听证的权利并无不妥。而依照《行政复议法》第二条与《行政诉讼法》第二条的规定,私有房屋承租人也必然享有行政复议及行政诉权。不应当因为作为下位法的国有土地上房屋征收与补偿条例》条款内容而否决上位法赋予私有房屋承租人的上述权利。

价值评估阶段,私有房屋承租人应享有估价复核申请权、另行委托估价机构评估权、申请技术鉴定权。虽然国有土地上房屋征收与补偿条例》第十四条对上述权利的行使人赋予了被征收人(房屋所有权人)。但问题在于,私有房屋的承租人与被拆迁房屋具有重大利害关系,且其有可能在拆迁协议签订前成为新的房屋所有权人,在这种前提下如果否认私有房屋承租人享有上述权利,显然是有失公允的。事实上,在已经失效的《城市房屋拆迁管理条例》与《城市房屋拆迁估价指导意见》中,都曾明确房屋承租人享有上述权利,而随着国有土地上房屋征收与补偿条例》的施行,房屋承租人的上述权利却被剥夺,笔者认为这不能不说是立法的憾事。

拆迁补偿协议与签订阶段,享有民事诉权。作为解决纠纷的最后方式,私有房屋承租人当然享有通过民事诉讼途径解决问题的权利,此处不再赘言。

(二)实体权利方面

目前国内对于私有房屋拆迁大多采取房屋产权调换或货币补偿两种方式,且由于房屋承租权相较于房屋所有权而言终究具有从属性,而其自始不具备处分的权能。故在拆迁行为中,采取何种补偿方式当应服从于房屋所有者的意志。而与普通房屋所有权转让所不同在于拆迁行为将直接导致房屋实体的消灭,故针对上述两种补偿方式,私有房屋承租人的权利分别对等为房屋产权调换后的承租权是否继续有效问题;货币补偿后承租人是否可以参与补偿款分配问题。针对第一个问题,笔者认为实践中纠纷较少且无法理上之障碍,甚至不考虑房屋租赁权的法律性质亦无不可。正如前文所述,若租赁权属用益物权,则其将优先于房屋所有权将继续存在;若租赁权属债权,则其按照“买卖不破租赁”的法理也将继续存在。在法理层面上,私有房屋承租人只是更换了行使房屋租赁权的地点而已。在2001年条例第二十七条即规定了被拆迁人与房屋承租人对解除租赁关系达不成协议的产权调换的房屋,由原房屋租赁人承租的内容。而现实中,大部分实物补偿的交付时间通常与拆迁行为之间不具有同步性,导致大部分私有房屋租赁合同实际上不具有了继续履行的可能。或者即便实物补偿的交付时间与拆迁行为之间具有同步性,而由于空间的转换,导致大部分私有房屋承租人自动放弃了自身权利。故私有房屋产权调换后的租赁合同,未得到继续履行属主观不为非客观不能。就笔者经验而言,真正能够引发学理与现实诉争的往往是第二个问题。

按照国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定,房屋所有权人如选择货币补偿,其可得到的补偿为:(一)被征收房屋价值的补偿;(二)因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿;(三)因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。具体操作中,一般包括:房屋拆迁货币补偿款、搬家补偿费、设备迁移费、临时安家补助费、停产、停业的损失补偿费,实践中还存在速迁奖励费、一次性补偿费、装饰、装修补偿费等。笔者认为,私有房屋承租人可对其中的搬家补偿费、设备迁移费、临时安家补助费、停产、停业的损失补偿费、装饰、装修补偿费享有全部或部分权利。

私有房屋承租人作为被拆迁房屋的实际使用人,在承租用于居住时,其必然将自身所有的物品置于被拆迁房屋内,由于拆迁行为的发生,其也必须将自身所有的物品搬离被拆迁房屋以继续使用。如房屋所有权人也在被拆迁房屋中存有物品并需要搬离的情况下,则该费用应在两者之间合理分配,否则应全部给予私有房屋承租人。设备迁移费的处理原则应与此相同。

临时安家补助费虽原则上应给予房屋所有权人,但笔者认为,既然房屋所有权人已经将房屋出租给承租人,至少证明房屋所有权人在不使用被拆迁房屋的情况下依然可以继续生产、生活。而该补偿的设置初衷是为了保障因拆迁行为而受影响致无处居住者,其保障对象类似于国际私法上“适足居住权”。既如此,私有房屋承租人是因拆迁行为导致的直接可能无居所地者,其理应有权享有该费用。

根据2001年条例第三十一条规定,应对被拆迁人或者房屋承租人支付搬迁补偿费和临时安置补助费,该条例虽已失效,但其规定精神或仍可作为实务处理的参考。

停产、停业的损失补偿费是实践中最易发生纠纷争议者。停产停业损失补偿费的设立是为了对因为拆迁行为而导致实际经营者停产、停业损失所进行的补偿。而关于该费用争议的焦点集中于:房屋所有权人出租被拆迁房屋的行为是否属于经营行为?如同属经营行为,房屋所有权人与承租人之间该如何分享停产停业损失费?私有房屋的承租人所进行的实际上的且被通常认知所能理解的经营行为,这一点应不存争议。至于房屋所有权人的出租行为,理论上笔者亦认同该行为属于经营范畴。但问题是,房屋所有权人出租房屋赚取的是租金,在被拆迁房屋的实体被房屋拆迁货币补偿款所代替的情况下,房屋所有权人完全可以通过该款的利息或其他投资方式弥补其在出租房屋行为中所遭受的租金损失。而私有房屋的承租人一旦不能得到该费用,势必将无从获得相应的补偿。因此,笔者认为即便从公平原则出发,该补偿费也应当更多的归于私有房屋的承租人。

对于装饰、装修补偿费,由此大多数房屋租赁合同都对装修问题约有条款,故应充分尊重合同双方的意思自治。在没有约定或约定不明的情况下,笔者认为应按照谁出资谁享有的原则进行处理。

四、有立法对私有房屋承租人权利保护的不足

2011年新的国有土地上房屋征收与补偿条例》正式出台替代了原有的《城市房屋拆迁管理条例》,新条例区分了为公共利益征收与商业征收是为一大进步,而在对私有房屋承租人的权利保护方面却愈加模糊。

原有的2001《城市房屋拆迁管理条例》虽然不能说在对私有房屋承租人的权利保护上已经尽善尽美,但通过其条文内容,完全可以看出,无论是拆迁协议的签订还是拆迁安置亦或拆迁补偿过程中都赋予了私有房屋承租人一定的权利。可以说《城市房屋拆迁管理条例》在制度设计上是“侧重于保护被拆迁房屋承租人的利益”[ii]。尤其是1991条例,如前文论及的一样,更是将被拆除房屋及其附属物的使用人也界定为被拆迁人之列,故在该体例中,是直接将承租人列为被拆迁人范围。反观国有土地上房屋征收与补偿条例》,该条例通篇隐去了“承租人”这一概念而将所有与被征收房屋有关的权利全部赋予了新的“被拆迁人”——被征收房屋所有权人(又称被征收人)。新的国有土地上房屋征收与补偿条例》之所以如此规定,可能与立法者的意图即立法者主观上将房屋承租权的属性界定为债权,从而认为其权利拥有与否、拥有何种权利均应由租赁合同双方当事人议定,而不应由《国有土地上房屋征收与补偿条例》强加干涉,故而将私有房屋承租人排除在征收、拆迁这一物权变动行为之外脱不了干系。此外,将权利享有人单一化为被拆迁人,理论上也可以简化拆迁程序,加快拆迁进程。然而在检索各地方的配套立法之后就会发现一个奇怪的现象。以我省为例,《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》在被拆迁人概念基础上增加了公房承租人、生产经营者几个概念;而《宁波市国有土地上房屋征收与补偿办法》则进一步扩大了承租人的概念,并有限度的将部分私有房屋承租人列入被拆迁人范畴。无独有偶,在其他省、市级征收补偿法例中往往会出现承租人、合法占有人等概念,如《北京市国有土地房屋征收停产停业损失补偿暂行办法》第九条“生产经营者承租房屋的,依照与被征收人的约定分配停产停业损失补偿费,没有约定的,由被征收人参照本办法规定的标准对生产经营者给予适当补偿。”《山东省城市房屋拆迁管理条例》第四十二条“拆迁非住宅房屋,造成被拆迁人或者房屋承租人停产、停业的,拆迁人应当支付经营性补助费。”《吉林市城市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第26条“被征收房屋在租赁期间的,应当对房屋所有权人或者承租人进行补偿。并遵守下列规定:……(二)租赁房屋为非住宅的,相关奖励、停产停业损失等按照本办法相关规定,给予承租人相应补偿。”笔者以为,出现这一现象的原因恰恰是由于基层政府在拆迁过程中因上位法不能对房屋承租人权利进行适当保护而致纠纷增多,故从地方立法层面做出妥协。

我国系联合国《经济、社会与文化权利公约》的缔约国,按照该公约的相关条款精神,我国应尽最大努力保障公民的任意使用权,而这其中自然包括私有房屋承租人的承租权利。而在现行法律框架下国有土地上房屋征收与补偿条例》为片面追求法律概念的协调统一,既未将私有房屋承租人列为征收补偿协议主体,又未对其做出相应的补偿规定,实为立法之败笔。笔者窃以为,该条例如能修改应吸收地方立法之内容,切实增加对承租人权利保护内容,方能真正彰显法治的和谐。

五、对拆迁行为中私有房屋承租人权利保护渠道的思考

如前所述,国有土地上房屋征收与补偿条例》未将私有房屋承租人列入其立法保护范围,且学理界对于私有房屋承租权的界定尚不明确,再加上该条例施行不久,短期内对其进行修改的可能性较小,而各地城市拆迁则时不我待。在此情况下,笔者认为可以从以下几个方面加大对私有房屋承租人的保护:

1、各地市应努力结合自身实际,借制定具体实施细则之机,以地方法规的形式适当确认、扩大对私有房屋承租人的权利保护范围;在制定和实施具体的征收、拆迁补偿政策时充分考虑到私有房屋承租人的需求。如前述引用的部分省市以地方立法方式所作的补充与努力。

2、通过司法诉讼途径解决拆迁行为中的各类纠纷已经成为各界共识。各地法院特别是省级人民法院在充分总结本省之前同类案件的审判经验基础上以指导性意见等形式在司法实践中确保司法判决能够直接保障私有房屋承租人的权利,无疑是当下最可行之途径,而其中成果最著者莫过于上海高院出台的《关于房屋动迁补偿款分割民事案件若干问题的解答》。该解答不但确认了房屋承租人具有参与拆迁款分配的权利,更是针对日常司法实践中常见的分配比例进行了概括性规定。

     一言以概之,以行政法规为框架、以具体政策为纲目、以司法指引为补遗无疑是现时以及今后一段时间内化解土地征收与房屋拆迁中主要矛盾,保障私有房屋承租人权利的最好选择。



[i] 黄松有主编:《中华人民共和国物权法条文理解与适用》,人民法院出版社2007年版,第349页。

[ii] 国务院法制办农业资源环保法制司、建设部政策法规司、住宅与房地产业司编:《城市房屋拆迁管理条例释义》,知识产权出版社2004年版,第13页。

参考书目:

①史笔、顾大松、朱嵘著:《房屋征收与补偿司法实务》,中国法制出版社,20115月第1版。
②【美】路易斯·卡普洛、斯蒂文·沙维尔著:《公平与福利》,冯玉军、涂永前译,法律出版社,200710月版。

③杨晓玲著:《房屋与土地征收征用补偿实务》,中国法制出版社,20118月第1版。

④黄松有主编:《中华人民共和国物权法条文理解与适用》,人民法院出版社2007年版。

⑤宋刚:《论我国用益物权的重构》,载于《河南社会科学》2005年第3

⑥何福平、詹文天:《论城市拆迁中对违章建筑的界定与处置》,载于江苏省人民政府法制办公室主编的《行政与法制》2006年第2期。

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